 |
|
| Источники страхового права |
|
Правила поведения (нормы права) находят свое закрепление в нормативных правовых актах, которые в совокупности образуют законодательство, а также в обычаях и судебных прецедентах (последние неизвестны российской правовой системе, но получили широкое применение в Англии и США, других странах, воспринявших их правовую систему).
Нормативный правовой акт — основной источник права России в целом и страхового в частности. Официальная доктрина не признает индивидуальные акты, которые рассчитаны на частный случай и обращены к конкретным лицам, в качестве источника права.
Страховое законодательство представляет собой совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в области страховой деятельности. Оно является, по нашему мнению, комплексной отраслью. В основу его формирования должен быть положен такой критерий, как сфера страховой деятельности.
Комплексный характер носит и большинство нормативных правовых актов, входящих в его состав. Именно на стыке публичного и частного права происходит формирование данной отрасли. Разработка и издание комплексных актов продиктованы главным образом единством цели регулируемых отношений. Одноотраслевое регулирование не способно обеспечить надлежащую регламентацию взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений.
Страховое законодательство образует единую систему нормативных правовых актов различной юридической силы. В отличие, например, от гражданского законодательства (равно как и бюджетного, налогового, семейного), в состав которого входят ГК РФ и федеральные законы (п. 2 ст. 3 ГК РФ), «страховое законодательство» — это более широкое по своему составу понятие. Оно включает прежде всего федеральные законы. И это понятно, поскольку становление и развитие страхового дела в СССР долгое время происходило в рамках государственной монополии и централизованного руководства этой отраслью народного хозяйства.
В современной России разграничение нормотворческой компетенции получило отражение в Конституции РФ. В силу её ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся, например, вопросы: установления правовых основ единого рынка; финансового, кредитного, таможенного регулирования; уголовного, уголовно-процессуального законодательства; гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; правового регулирования интеллектуальной собственности. Вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и её субъектов, получили закрепление в ст. 72 Конституции РФ. Это, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Субъекты Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование по предметам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ).
Таким образом, правовую основу страхового законодательства образуют не только федеральные законы, но и другие акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты). В то же время нельзя не видеть, что с точки зрения Основного Закона в состав страхового законодательства могут входить и акты субъектов РФ в пределах их компетенции.
Исходя из комплексного характера страхового законодательства, вряд ли допустимо ограничивать его состав лишь федеральными законами. В состав страхового законодательства также входят подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Указанные акты образуют федеральный уровень регулирования страховой деятельности, основанный на централизации управления экономикой.
Развитие российского законодательства строится, как правило, по отраслям. Ранее такая идея получила закрепление в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, который был утвержден декабря 1993 г. Указом Президента РФ.
В настоящее время действует Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. Указа Президента РФ от 5 октября 2002 г. № 1129). Новый Классификатор, руководствуясь теми же принципами, что и прежде, вычленяет гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных отраслей законодательства (хотя в нем отсутствует сам термин).
Вместе с тем Классификатор использует иные, не собственно юридические критерии — например, отрасль экономики (законодательство о промышленности, законодательство о строительстве и т.д.).
В Классификаторе правовые акты, посвященные страхованию, помещены в разделе о гражданском законодательстве (030.000.000). Однако здесь речь идет о договоре страхования (подраздел 030.120.160), а также о международном страховании (подраздел 030.150.150).
Значительную часть вопросов, связанных со страхованием, можно обнаружить в следующих разделах Классификатора: 080.000.000 «Финансы», 140.000.000 «Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм». К их числу относятся: общее понятие страховой деятельности, органы, осуществляющие страховую деятельность, обязательное страхование, надзор за страховой деятельностью.
Такая ситуация с разной «юридической пропиской» в Классификаторе нормативных актов, посвященных регулированию страховой деятельности, объяснима двумя причинами. Во-первых, Классификатор разработан и издан в целях унификации банка данных правовых актов, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами власти федерального, регионального и местного уровней. Поэтому при его разработке не преследовалась цель формирования состава отраслей российского законодательства. Напротив, разработчики продемонстрировали прикладной характер Классификатора.
Во-вторых, с учетом публично-правовых начал многие вопросы страхования оказались в других (помимо раздела 030.000.000) разделах Классификатора. Они получили финансово-правовую «прописку» и входили в качестве составной части в финансовое законодательство.
Понятно, что в Классификаторе нет раздела (подраздела) о страховом законодательстве. Поэтому правовые акты о страховании оказались разбросанными по всему Классификатору.
В юридической литературе предпринята даже попытка подразделить страховое законодательство на Общую и Особенную части. К Общей части предполагается отнести гл. I Закона об организации страхового дела, в которой содержатся некоторые основные понятия страхового бизнеса — «страхование», «страховой интерес», «страховой риск», «страховой случай», «страховая выплата» и т.д. Сюда же включены и гл. 48 ГК РФ, регулирующая вопросы заключения и исполнения договоров страхования, гл. IV Закона об организации страхового дела в части правоспособности страховщиков. В составе Особенной части называются законы и иные правовые акты по отдельным видам страхования (медицинское, морское, пенсионное, социальное страхование), специальное финансовое законодательство (гл. III Закона об организации страхового дела и изданные на её основе подзаконные акты органа страхового надзора).
Едва ли можно согласиться с таким мнением. В настоящее время происходит процесс формирования и страхового права, и страхового законодательства. При этом мы не видим каких-либо оснований для традиционного разделения страхового законодательства на Общую и Особенную части. Одна из основных причин — отсутствие в сфере страхования кодифицированного (или даже консолидированного) акта. Известно, что с принятием в 1992 г. Закона об организации страхового дела (в то время он имел название «О страховании») возникла идея поставить Закон во главу угла всей пирамиды нормативных правовых актов, регулирующих страховые отношения. Что касается других федеральных законов, а также подзаконных актов, посвященных страховой деятельности, то разработчики Закона предполагали, что они будут приняты в полном соответствии с требованиями задуманной иерархии актов. Ситуация принципиально изменилась, в чем, безусловно, прав Ю. Б. Фогельсон, с введением в действие второй части ГК РФ, когда в нем появилась гл. 48 «Страхование» и была исключена гл. II из Закона об организации страхового дела. Именно ГК РФ стал играть роль своеобразного «компаса» в регулировании общих вопросов заключения и исполнения договоров страхования.
Процесс «юридического сепаратизма» получил дальнейшее развитие. В отношении медицинского, пенсионного, социального страхования, а также иных видов обязательного страхования были приняты специальные федеральные законы. Иначе говоря, в области страхового законодательства нет стройной и иерархичной системы.
В сравнительном плане интерес вызывает страховое законодательство промышленно развитых стран. Надо отметить, что в большинстве государств развитие страхового законодательства происходит посредством принятия нескольких законов, регулирующих отдельные виды страхования. Например, в ФРГ действует Закон о страховом договоре от 30 мая 1908 г. с последующими изменениями и дополнениями, в Швейцарии — Закон о договоре страхования от 2 апреля 1908 г. В Англии и США основным источником правового регулирования страховых отношений являются судебные прецеденты. В то же время некоторые виды страхования регулируются отдельными законами. Так, в 1774 г. был принят Закон о страховании жизни (Life Assurance Act) в 1906 г. — Закон о морском страховании (Marine Insurance Act).
Несколько необычно выглядит страховое законодательство Франции, где декретами № 76–666 и 76–667 и решением министра экономики и финансов от 16 июля 1976 г. был введен в действие Страховой кодекс, представляющий собой кодификацию действующих норм законов и подзаконных актов, разделенных на три части. В первой части сгруппированы нормы законов, во второй — постановления правительства, в третьей — предписания других административных органов.
Возможно, совершенствование страхового законодательства Российской Федерации должно идти прежде всего по пути издания кодификационного акта, содержащего предписания комплексного характера. Причем такие акты надо разрабатывать на уровне подотраслей права и правовых институтов. В отличие от традиционных кодексов они охватывают не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какие-либо сферы экономической деятельности. Страховое законодательство должно развиваться по схеме: кодифицированный (отраслевой или комплексный) акт — общий (специальный) закон. Например, основные положения о субъектах предпринимательской деятельности содержатся в ГК РФ, а особые — в Законе об организации страхового дела.
Подзаконные нормативные акты играют заметную роль в правовом регулировании отношений в сфере страховой деятельности. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Вместе с тем это конституционное требование не всегда соблюдается на практике. С другой стороны, сдерживание и упорядочение сферы применения ведомственных (равно как и региональных) нормативных актов остаются до сих пор актуальной проблемой. Ведомственный эгоизм и местничество возникли не сегодня. Современный сепаратизм многолик: он проявляется не только в политике и экономике, но и в праве.
|
|
